Presupuesto 2012: Financiar las Demandas Sociales

Una tormenta perfecta, eso es lo que Sebastián Piñera, presidente de Chile desde marzo del 2010, enfrentaba en octubre y noviembre mientras el Congreso debatía la propuesta presupuestaria para 2012 de su Gobierno.

Para noviembre, las protestas estudiantiles, y el respaldo público a ellas, parecían estar declinando. Sin embargo, durante los seis meses previos, sus demandas de cambios en la estructura y el financiamiento de la educación no habían dejado ninguna duda de que el sólido crecimiento económico -y, de manera crucial, la sensación de riqueza inducida por los altos precios del cobre, la principal exportación del país- estaba aumentando en lugar de aplacando la impaciencia de los chilenos por ver beneficios tangibles.

No obstante, al mismo tiempo, organizaciones internacionales como el Fondo Monetario Internacional (IMF) y la Organización para la Cooperación el Desarrollo Económicos (OCDE) habían estado instando al Gobierno a restringir el gasto. Si bien reconocían la solidez de la posición fiscal de Chile, ambas entidades sugerían la necesidad de avanzar más rápidamente en volver a equilibrar el presupuesto tras los recortes realizados por la recesión el 2009 y el terremoto el 2010.

Y luego, para aumentar más la tensión, estaban las cada vez más ciertas perspectivas de una desaceleración de las condiciones externas que son tan importantes para la pequeña y abierta economía de Chile. Ello no sólo puso en duda los supuestos sobre los que el Gobierno había basado su propuesta de presupuesto -un crecimiento del PIB del 5,0% el próximo año y un precio promedio anual del cobre de US$3,70 la libra-, sino que también sugirió la posible necesidad de medidas de estímulo de emergencia no contempladas en el presupuesto.

El ministro de Hacienda de Chile, Felipe Larraín, reconoce que el crecimiento del 5% ahora se ubica “un poco por encima de las proyecciones promedio”. Sin embargo, sostiene que -dada la sólida posición fiscal de Chile- un crecimiento menor a lo presupuestado no sería un problema.

La situación fiscal del país es “única”, destaca. Después de todo, Chile es un acreedor internacional neto y si el mundo entrara nuevamente en recesión, podría -tal como en el 2009- efectuar giros del Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES), un fondo soberano en el extranjero avaluado en unos US$13.000 millones.

En virtud de la propuesta de presupuesto -que, por ley, el Congreso debe aprobar o rechazar para fines de noviembre y que, pese a todo el ruido, en realidad tiene pocas facultades para modificar-, el gasto del Gobierno crecería en un 5,0% el próximo año, lo que se compara con el incremento estimado del 4,6% para este año, con lo que llegaría a poco más de US$60.000 millones (un 22,7% del PIB anual estimado).

Es un presupuesto expansivo si bien eso no es necesariamente malo, sostiene Leonardo Suárez, economista jefe de la corredora local LarrainVial. Suárez proyecta que el crecimiento del PIB será significativamente más bajo que el 5% y que la recaudación tributaria casi con certeza se ubicará por debajo del nivel presupuestado. Destaca, sin embargo, que este último efecto sería contrarrestado en parte si -como se espera ampliamente- el alza temporal del impuesto corporativo del 17% al 20%, introducido el año pasado para ayudar a financiar la reconstrucción posterior al terremoto y que debe comenzar a disminuir en el 2012, se volviera permanente.

El mayor incremento en virtud el presupuesto en dólares -aunque no porcentual- sería para el Ministerio de Educación cuya asignación subiría en US$781 millones a US$11.700 millones. Pero su incremento del 7,2% es principalmente un crecimiento por inercia, afirma Suárez, quien -en contraposición a las afirmaciones del Gobierno- sostiene que hay “cero énfasis en educación en este presupuesto”.

Otros incrementos importantes incluyen al Ministerio de Salud, cuyo presupuesto aumentaría en US$568 millones (6,7%) a US$9.100 millones y al nuevo Ministerio de Desarrollo Social (ex Ministerio de Planificación), cuyo presupuesto se incrementaría en un 8,5% a US$930 millones. Pero, más que los detalles de estas asignaciones, la atención ha tendido a concentrarse en el problema más amplio y de mayor plazo de si Chile puede financiar demandas sociales cada vez más enérgicas al tiempo que se mantiene dentro de los límites de la política fiscal a la que ha adherido en la última década.

La Regla

El concepto detrás de esta política es extremadamente simple. En esencia, estipula que el gasto del Gobierno en un año dado debería ser determinado no por los ingresos que va a recibir en ese año particular, sino que por su ingreso estructural o ajustado cíclicamente o, en otras palabras, el nivel promedio de ingresos que puede esperar recibir durante un período de tiempo mucho más largo.

Durante un año de auge, el Gobierno por tanto no entra en un gasto desenfrenado, sino que en cambio destina parte de sus mayores ingresos para tiempos de vacas más flacas. Eso fue lo que ocurrió entre el 2004 y el 2008 cuando una serie de superávits fiscales terminaron principalmente en el FEES y en el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP), el otro fondo soberano del país.

Pero, si bien el concepto es simple, calcular los ingresos fiscales estructurales está lejos de ser sencillo. Algunos de los problemas se abordaron cuando se introdujo la política y, por ejemplo, las dos determinantes clave -el precio del cobre a largo plazo y la capacidad de la economía para registrar un crecimiento no inflacionario- se estiman cada año por comisiones de expertos independientes convocadas por el Ministerio de Hacienda.

No obstante, eso todavía deja mucho espacio para discusiones. ¿Qué pasa, por ejemplo, con el precio del molibdeno? Y ¿cómo deberían tratarse las ganancias por concepto de intereses en los fondos soberanos del Gobierno? ¿Deberían incluirse en el ingreso estructural?

Estos temas estuvieron entre los debatidos por una comisión formada el año pasado para asesorar al Gobierno. Pero sus conclusiones generaron otra discusión que es la raíz de gran parte del actual debate sobre la sustentabilidad fiscal de Chile.

En el 2009, su último año al mando de la nación, el Gobierno de la presidenta Michelle Bachelet pretendía alcanzar un presupuesto estructuralmente equilibrado o, en otras palabras, gastar exactamente sus ingresos estructurales. Sin embargo, la recesión internacional tuvo un impacto más grande que lo que se había anticipado y el resultado final, según sus cifras, fue un déficit estructural del 1,2% del PIB.

No obstante, la comisión de la regla fiscal cuestionó esa cifra y argumentó que el déficit estructural en el 2009 fue, de hecho, del 3% del PIB. La discrepancia se explica casi en su totalidad por algunas reducciones tributarias introducidas en el 2009 como parte de las medidas para estimular la economía.

Debido a que eran temporales -y de hecho se revocaron como estaba planeado- el Gobierno de Bachelet no las restó del ingreso estructural como debió haber hecho, según la comisión. El argumento de la comisión es que las modificaciones tributarias temporales tienen un hábito de volverse permanentes de modo que, como una medida de prudencia, deberían considerarse cuando se calcula el ingreso fiscal estructural.

Sustentabilidad de Largo Plazo

El problema, según el ministro de Hacienda de Bachelet Andrés Velasco, es que el actual Gobierno, que inicialmente se había comprometido a hacer que el presupuesto volviera al equilibrio estructural, sacó provecho político de este punto y lo ha usado como base para tener un déficit estructural. “Tuvimos tres años de superávits estructurales con solo un pequeño déficit en el último año; con este Gobierno, estamos apuntando a cuatro años de déficits”, destaca. 

Contraviniendo el argumento del ministro Larraín en cuanto a que el Gobierno tiene que ajustarse el cinturón cada año a fin de cerrar el déficit hacia su meta del 1% para el 2014, Velasco sostiene que, debido a que los recortes tributarios fueron revertidos, el Gobierno de Piñera comenzó con un déficit estructural heredado de solo el 1,2% del PIB. “De modo que pasar al 1% en cuatro años no implica ningún esfuerzo fiscal; realmente no hay ninguna excusa para no volver a un déficit estructural del 0%”, afirma.

El riesgo no es para este año o el próximo, afirma, sino que para más adelante en el futuro. “El problema con la sustentabilidad fiscal es que si uno se mantiene en un patrón incluso levemente errado digamos por 10 años, uno puede terminar haciéndolo realmente mal”, advierte.

Sin embargo, Klaus Schmidt-Hebbel, profesor de economía de la Pontificia Universidad Católica y presidente de la comisión que asesora al Gobierno sobre la gestión de sus fondos soberanos, afirma que la velocidad a la que el déficit estructural se cierra no es un tema clave. “Si se demora dos años, tres o cuatro es marginal”, indica.                                                                                                                                               

De hecho, afirma que Chile, que pasa la prueba de la sustentabilidad fiscal con “pleno éxito”, podría tener un déficit estructural permanente, aun si usara más sus fondos soberanos y se convirtiera en un deudor internacional neto. Los países deudores aún son fiscalmente sostenibles, afirma, siempre y cuando su crecimiento supere la tasa de interés del préstamo solicitado.

No obstante, en el caso de Chile, es improbable que se llegue a eso. En el 2011, gracias principalmente al sólido crecimiento y los altos precios del cobre, el gasto del Gobierno se ubicará por debajo de los ingresos fiscales reales -aunque no estructurales- y el Ministerio de Hacienda confirmó recientemente que la diferencia -cerca del 1,2% del PIB anual o alrededor de US$2.600 millones – se depositará en sus fondos soberanos.

Aun cuando mantenga un déficit fiscal estructural, el Gobierno –en otras palabras- dejará a Chile en una posición más sólida que la que tenía cuando asumió el mando de la nación en el 2010, argumenta Schmidt-Hebbel. Ello, sin embargo, cambiaría si el mundo se dirigiera a una recesión el próximo año dado que no solo caerían en consecuencia los ingresos por impuestos y por el cobre, sino que existe la posibilidad de que el Gobierno realice más giros del FEES para financiar medidas de contingencia.

¿Cuánto Impuesto es Suficiente?

Pero eso aún deja el problema de responder a las demandas sociales que han surgido con tanta fuerza este año. No se puede esperar que el Gobierno, como insiste el ministro Larraín, resuelva instantáneamente todas las demandas que se han estado fraguando por años.

Y hasta ahora, los montos de dinero que ha comprometido son de hecho relativamente pequeños, pero los temas que se están debatiendo –principalmente la educación, pero también por ejemplo la salud- potencialmente podrían requerir enormes cantidades. Y los nuevos programas, aun si son pequeños, se suman al gasto por inercia y, sin nuevas fuentes de ingresos fiscales permanentes, reducen el espacio para que futuros gobiernos implementen sus propias nuevas iniciativas.

Existe amplio acuerdo en cuanto a que los nuevos programas que implican un compromiso de gasto permanente deberían ir a la par de una nueva fuente de ingresos permanentes y eso es positivo, afirma Leonardo Suárez de LarrainVial. Sin embargo, añade que lo que nos dice el déficit estructural es que la sustentabilidad de mediano plazo requerirá mayores impuestos.                                                      

A medida que los países se vuelen más ricos, también tienden a incrementar su carga tributaria o, en otras palabras, el coeficiente de ingreso tributario a PIB y la pregunta que surge ahora es si Chile no se encuentra en el punto en que debería considerar esta opción. Tendrá que haber un incremento en algún momento en el futuro, pero no es un tema que el Gobierno esté preparado para abordar al fragor del debate presupuestario, sostiene el ministro Larraín.

Comparar las cargas tributarias de distintos países  es notoriamente complejo y, en el caso de Chile, es aún más difícil que lo usual. En Chile, a diferencia de muchos otros países, la mayor parte de los pagos de seguridad social, por ejemplo, se efectúan a fondos privados de pensiones, más que como impuestos. Y ¿cómo se contabilizan los peajes pagados en rutas construidas como concesiones privadas o el porcentaje usualmente alto de gasto en educación que realizan los hogares?

No obstante, hay bastante consenso de que la carga tributaria de Chile no está muy desalineada con su actual nivel de ingreso per cápita. Pero donde sí hay mucho espacio para mejoras, afirma Schmidt-Hebbel, es en la eficiencia de su sistema tributario.

No es ni eficiente ni justo, indica, que una persona de altos ingresos en la nómina de una empresa pague una tasa de impuesto a la renta marginal del 40% y un promedio de quizás el 30% -más alto que en muchos otros países de la OCDE, destaca- mientras que una persona independiente que tiene un ingreso similar pague mucho menos impuestos.

El sistema tributario de Chile también ha sido criticado por ser regresivo y, por tanto, ayudar a perpetuar la desigualdad de los ingresos. Sin embargo, saber si un impuesto es regresivo o progresivo no es fácil, destaca Velasco.

Tome, por ejemplo, el impuesto a los combustibles. Aplicado a una tasa fija por litro, es aparentemente regresivo, al afectar a los pobres más que a los ricos, pero -en la práctica- es pagado principalmente por los hogares de mayores ingresos debido a que tienen más autos.

En cualquier caso, el sistema tributario no es una manera eficiente de transferir recursos para aquellos que lo necesita, enfatiza Schmidt-Hebbel. Lo que importa mucho más es cómo se gasta el dinero y, en particular, cuán bien se enfoca el gasto.

Dicho de otro modo, el actual debate sobre la reforma tributaria está al revés. Antes de decidir si los mayores impuestos son pertinentes, Chile primero necesita alcanzar un acuerdo sobre las iniciativas que quisiera implementar y, al menos en materia de educación, eso podría no ser fácil.

Ruth Bradley trabaja como periodista freelance en Santiago y es ex editora de bUSiness CHILE.

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