Descentralizar Chile

Los chilenos están de vuelta en las calles. Tras un breve respiro durante el verano, Chile de nuevo está en los titulares por las protestas sociales. Pero la ubicación ha cambiado; las protestas estudiantiles del año pasado que capturaron la atención del mundo se desarrollaron principalmente en Santiago. Este año, la gente marcha en Calama, ciudad minera del norte del país, y en la sureña Región de Aysén, ambos lugares ubicados a miles de kilómetros de la capital.

Las demandas en cada región difieren -una mayor parte de las ganancias de las mineras del cobre en Antofagasta y menores precios del combustible en Aysén-, pero debajo de estas protestas hay un llamado a una mayor descentralización.

En enero, mientras los bomberos luchaban por controlar los incendios forestales que arrasaban el Parque Nacional Torres del Paine en Aysén, el alcalde de Calama, Esteban Velásquez, advirtió que habría “cientos de incendios” que extinguir si el Gobierno no abordaba el tema de la descentralización.

Desde entonces, las protestas han ardido a lo largo del país. En marzo, el alcalde Velásquez encabezó una marcha a través de Calama exigiendo que más ganancias de la minería del cobre se invirtieran en la región. En Aysén, los manifestantes quemaron vehículos policiales y bloquearon caminos y puentes impidiendo que los suministros de alimentos llegaran a los residentes hasta que el Gobierno acordara declarar la región una zona libre de impuestos a los combustibles.

Tales demandas no son nuevas. El descontento social en las regiones fuera de Santiago se ha estado fraguando por décadas. Pero hoy en día, quizás inspirado por las recientes protestas en Santiago y en otras partes del mundo, hay una sensación de que el cambio podría estar más cerca que nunca.

El problema es que pese al éxito económico de Chile, sigue siendo uno de los países más altamente centralizado de la región.

La Región Metropolitana de Santiago alberga a más de 6 millones de personas -cerca del 40% de la población- y genera alrededor de la mitad del PIB del país (48,3% en el 2009), según cifras del Banco Central de Chile. De manera crucial, la ciudad también es sede de las principales universidades, organizaciones empresariales y oficinas centrales de casi la totalidad de las mayores empresas del país.

El resto de la población se dispersa por el norte y el sur. Con cerca de 4.300 kilómetros de largo y en promedio solo 180 kilómetros de ancho, los recursos mineros del país se concentran en el norte, mientras que las agricultura, la pesca y el sector forestal se centran principalmente en las regiones del centro y sur del país.

El resultado es una amplia brecha económica entre Santiago y las regiones mineras relativamente pudientes tales como Antofagasta y Atacama, por una parte, y las regiones más pobres concentradas en la agricultura de La Araucanía, Coquimbo y Maule, por otra.

Según el Estudio Territorial de Chile de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), publicado en el 2009, las inequidades territoriales son mucho más altas en Chile que en la mayor parte de los países de la OCDE. El coeficiente de Gini de Chile -índice que mide la desigualdad a través de las regiones- fue de 0,25, el cuarto mayor de la OCDE (basado en cifras del 2004) y superado solo por México, República Eslovaca y Bélgica.

En los últimos años se han logrado algunos avances, en particular en la sureña Región del Bío Bío, azotada por el terremoto del 2010, pero las inequidades regionales siguen siendo una razón clave del alto nivel de inequidad social que tiene Chile en comparación con otros países de la OCDE.

“El proceso de regionalización de Chile está avanzando muy lentamente comparado con otros países de la región”, sostiene Mario Marcel, subdirector de Gobernabilidad y Desarrollo Territorial de la OCDE. 

Mientras Bolivia y Colombia se han vuelto mucho más descentralizados en las últimas dos décadas, Chile sigue muy centrado en Santiago, afirma Marcel.

“Incluso dentro de América Latina, donde hay una historia de centralización, Chile se encuentra en el extremo inferior de la escala de descentralización”, señala.


Santiago La Lleva

La centralización en Chile se remonta a la colonización española en el Siglo XVI, cuando Santiago fue establecido como centro militar, religioso y económico del país.

“Chile siempre ha sido una nación controlada desde Santiago, eso no ha cambiado desde los tiempos de la Colonia”, dice Francisco Sabatini, profesor del Instituto de Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Católica en Santiago.

En el pasado, la lógica de la industrialización significaba que se esperaba que las provincias ricas en recursos de Chile se sacrificaran por el bien mayor del país, que era controlado por la elite dueña de las tierras la que se concentraba en Santiago. 

Pero esto ha cambiado con la globalización y el desarrollo  económico. Hoy en día, los chilenos a lo largo del país, conectados a través de Internet con grupos alrededor del mundo, están preparados para defender sus derechos y valores globales, como la protección del medio ambiente y la democracia.

Al mismo tiempo, ha aumentado la demanda de una  mayor descentralización. No obstante, este fenómeno es relativamente reciente. No fue sino hasta el año 1974 que las 25 provincias del país (hoy suman 54) se agruparon para formar regiones, cada una con su propio gobierno.

Una reforma constitucional aprobada en el 2005 permitió la formación de dos regiones más -las de Los Ríos y de Arica y Parinacota-, lo que significó que hoy existen 15. Pero si bien la cantidad de regiones ha crecido, sus identidades siguen débiles, señala Sabatini.

“La centralización en Chile es tan fuerte que hasta hace poco las regiones eran conocidas por sus números como los presos”, destaca.

Y, como los presos, las regiones de Chile dependen de asignaciones. Mientras las regiones en otros países de la OCDE como Alemania e Italia se concentran en cómo competir mejor en la economía global, las regiones de Chile están más preocupadas de obtener beneficios del Gobierno central, indica Marcel de la OCDE.

“La descentralización no es solo unilateral, también se trata de cómo las regiones son capaces de desarrollar sus propias identidades”, destaca.

Financiar a las Regiones

El problema no es tanto una cuestión de dinero. Las regiones de Chile reciben financiamiento a través del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR), el que ha aumentado de US$1.230 millones en el 2009 a US$1.780 millones en el 2012.

Más aún, el Gobierno ha incrementado la participación del FNDR no vinculado a proyectos específicos del 50% en el 2011 al 63%, lo que significa que los gobiernos regionales pueden decidir si gastan el dinero en caminos, hospitales, escuelas o proyectos de infraestructura.

“El gasto público se ha vuelto más descentralizado”, señala el subsecretario de desarrollo regional del Ministerio del Interior, Miguel Flores. “Es necesario que nivelemos el campo de juego de manera que todos, donde sea que vivan, tengan las mismas oportunidades”. 

Las regiones además pueden postular a financiamiento del Fondo de Innovación para la Competitividad (FIC), administrado por la Corporación de Fomento de la Producción de Chile (CORFO), que aspira a promover la innovación y destacar las ventajas comparativas de potenciales inversionistas.

Sin embargo, según estimaciones de la OCDE, la participación total del gasto público administrado por las regiones en Chile aún sigue siendo cercana al 15% lo que se compara cerca del 25% en los países desarrollados.

“No se trata tanto de cuánto dinero recibe cada región, sino  más bien de quién decide cómo se gasta el dinero”, sostiene Marcel de la OCDE.

Aun cuando el financiamiento para las regiones se ha incrementado de manera constante, proyectos de infraestructura muy necesarios aún deben ser aprobados por el Gobierno central lo que significa que las regiones a menudo son lentas en la respuesta a las necesidades de sus habitantes.

Gobernar las Regiones

Parte del problema es la manera en que se organizan los gobiernos regionales. Cada región tiene un intendente, designado por Presidente, quien actúa como el representante del Gobierno central ante el Consejo Regional (CORE), compuesto por hasta 14 consejeros escogidos por representantes elegidos localmente.

“Esta es una estructura híbrida que no genera las sinergias requeridas para el desarrollo de las regiones”, sostiene Marcel.

Su principal debilidad es que el Gobierno central a menudo no se entera de los problemas en las regiones hasta que la gente comienza a protestar en las calles, dice Patricio Navia, cientista político chileno y profesor en la Universidad de Nueva York.             

En virtud del actual sistema, los intendentes tienen un incentivo para esconder los problemas sociales en sus regiones del Gobierno central, porque sus empleos dependen de ello, indica Navia. “El resultado es que operan en una burbuja que a la larga explota”.

El Gobierno ha pasado a mejorar este sistema. Una reforma constitucional aprobada en el 2009 permite a los consejeros regionales ser elegidos de manera directa por los residentes de cada región y un proyecto de ley para convertir este cambio en ley está actualmente en el Congreso.

“Esto empoderará a los consejos regionales y aumentará la participación de las comunidades locales”, sostiene Flores.

No obstante, si bien será un paso positivo, el proyecto de ley no va lo suficientemente lejos, señala Navia.

En teoría, los consejeros elegirán al presidente del CORE, mientras que los intendentes prestarán servicios en un rol ejecutivo, pero cómo funcionará exactamente este acuerdo está abierto a debate.

”En la práctica, los partidos políticos nombrarán a sus propios candidatos y el presidente terminará siendo un intendente de facto”, afirma Navia.

De todos modos, otros cambios podrían tener un impacto en cómo se toman las decisiones a nivel regional. Por ejemplo, un proyecto de ley que está en el Senado permitirá que el Gobierno central delegue responsabilidades en áreas como construcción de caminos y mantenimiento de los gobiernos regionales. El Gobierno también está trabajando para fortalecer la capacidad administrativa y el capital humano de los gobiernos regionales.

“Estamos creando un modelo de manera que las responsabilidades puedan transferirse a las regiones sin necesidad de una nueva ley”, comenta Flores. “Esto no tiene precedentes en Chile”.

A medida que Santiago tenga menos control sobre las regiones, la descentralización debería acelerarse a lo largo del país. Sin embargo, esto no está ocurriendo lo suficientemente rápido para las compañías en regiones que tienen dificultades para atraer trabajadores calificados desde Santiago.

Calidad de Vida

Gracias al auge de la minería, la norteña Región de Antofagasta tiene el PIB per cápita más alto (cerca de US$26.000) de cualquier región de Chile, compitiendo con el de países desarrollados, pero hay escasa evidencia de esta prosperidad en ciudades como Calama.

La falta de servicios de educación y salud, junto con la escasez de viviendas y alternativas de entretención, es la principal razón por la que la mayoría de los trabajadores mineros prefiere dejar a sus familias en Santiago y viajar al norte cuando se necesita.

“La infraestructura no se ha desarrollado al mismo ritmo que la industria aun cuando los salarios han aumentado”, señala Juan Carlos Villegas, presidente de Finning South America. 

Finning, que suministra maquinaria pesada a las industrias de la minería y la construcción, emplea a cerca de 5.500 personas en Chile, la mitad de las cuales trabaja en Antofagasta.

Pero a medida que crece la demanda por profesionales para la minería, se está volviendo más difícil encontrar personal calificado, asegura Villegas. “Simplemente no se puede capacitar gente en Santiago para que se traslade al norte”, explica.

Como resultado, Finning está invirtiendo US$12 millones en un nuevo centro de capacitación en la ciudad de Antofagasta que se inaugurará en noviembre con US$1 millón en financiamiento de la CORFO. El centro podrá capacitar hasta 650 trabajadores de manera simultánea en industrias relacionadas con la minería.

“Los vamos a capacitar en el norte para que se queden en el norte; es la única forma”, sostiene Villegas.

Incluso Collahuasi, compañía chilena dedicada a la extracción del cobre que tiene su sede central en la ciudad de Iquique, está preocupada. Collahuasi está integrada estrechamente con la comunidad local a través de programas de desarrollo sustentable y capacitación, pero no hay suficientes candidatos para satisfacer la demanda.

“El principal desafío de la descentralización es concentrarse en temas importantes para las familias como la educación y la salud, lo que puede atraer gente desde Santiago”, comenta la portavoz de Collahuasi, Bernardita Fernández.

Este problema no es exclusivo de la industria minera.

Encontrar suficiente mano de obra calificada en regiones con una ventaja competitiva en la acuicultura también es un “serio desafío”, sostiene Ricardo García, presidente de Camanchaca, una de las mayores empresas de pesca y acuicultura de Chile.

Pobre infraestructura y falta de servicios básicos en estas regiones -Atacama, Los Lagos y Aysén- implican que los trabajadores se resisten a vivir ahí. “Esto crea un círculo vicioso [lugares] donde la gente no irá o abandonará, lo que hace aún más difícil que estas regiones se desarrollen”, afirma García.

Camanchaca está trabajando con colegas, institutos y universidades locales para promover la educación relacionada con la acuicultura, pero el riesgo es que los graduados se vayan para buscar una vida mejor en otra parte.

Incluso la Región de Magallanes, que atrae un 70% del turismo de Chile con sus pintorescos paisajes, enfrenta dificultades para atraer trabajadores. Si bien la calidad de vida es mejor que en otras regiones, los costos de la calefacción y el transporte son más altos debido a las malas condiciones climáticas.

El productor canadiense de metanol Methanex, que ha creado más de 2.000 puestos de trabajo directa e indirectamente en la región, tiene una política de contrataciones locales, pero encontrar personal calificado en la industria de petróleo y gas es difícil, señala Paul Schiodtz, vicepresidente senior para América Latina en Methanex.

El desarrollo regional es clave para la sustentabilidad del negocio, sostiene, que es la razón por la que Methanex se ha concentrado en transferir mejores prácticas, en especial en términos de seguridad y medio ambiente, además de respaldar programas universitarios destinados a satisfacer las necesidades de la industria local.

“El dicho de que no es posible tener un negocio exitoso en comunidades pobres es muy cierto”, dice Schiodtz.

Integrar a la comunidad local en la cadena de producción de valor beneficia tanto a la empresa como a los habitantes de la comunidad, pero se necesitan políticas públicas que adapten a la realidad de cada región, señala.

Dada la diversidad regional del país, este es un importante desafío. “El desarrollo económico de Chile depende de su sensibilidad a las demandas regionales”, dice Francisco Sabatini.

Aumentar el gasto público administrado por las regiones y fortalecer a los gobiernos regionales son pasos importantes, pero la descentralización es un proceso gradual.

Entregar más políticas y ofrecer paquetes de beneficios ad hoc puede extinguir las llamas de la agitación social en regiones como Aysén en el corto plazo, pero es simplemente una solución parche.

Una solución de más largo plazo requiere políticas que mejoren la calidad de vida en las regiones y las empoderen para desempeñar un mayor rol en su propio desarrollo. Solo entonces Chile podrá explotar del todo su potencial económico de norte a sur.

Julian Dowling es editor de bUSiness CHILE

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