Impuestos en Chile: Hechos y Falacias

En el 2011, el Servicio de Impuestos Internos de Chile (SII) recaudó un récord de 21,52 billones de pesos -cerca de US$41.600 millones- de manos de los contribuyentes del país. Ello correspondió a un incremento del 16,0% frente al año previo, lo que refleja principalmente el crecimiento del PIB -el que llegó al 6,0%- y los mayores precios del cobre, la principal exportación del país.

Más aún, si bien el Gobierno elevó el gasto en un 7,2% en términos reales el año pasado, de todos modos registró un superávit fiscal equivalente al 1,4% del PIB -o en torno a los US$3.500 millones- que ahorrará en sus dos fondos soberanos en el extranjero o utilizará para pagar su (baja) deuda. Sin embargo, se espera que durante abril anuncie una reforma tributaria que recaudaría alrededor de US$700 millones al año en ingresos adicionales. 

Parte de la razón para la propuesta reforma radica en la política fiscal vigente desde el 2001 en virtud de la cual el gasto del Gobierno está vinculado no solo a los ingresos recibidos en un año particular sino que también a su ingreso “permanente” o cíclicamente ajustado o, en otras palabras, lo que recibiría si tanto el PIB como el precio del cobre se encontraran en su nivel de tendencia de mediano plazo.

El corolario de esa política es que cuando el gasto “permanente” aumenta -como resultado, por ejemplo, de la extensión el año pasado del permiso postnatal o el prometido mayor gasto en educación- así también debería ocurrir con las fuentes de ingreso “permanente”. Eso significa elevar la tasa a la que se aplican los actuales impuestos o bien introducir nuevos tributos.

Sin embargo, el actual debate sobre la reforma tributaria en Chile es un reflejo de un tema mucho más amplio y complejo: la distribución del ingreso. Si bien la pobreza ha disminuido fuertemente en los últimos 20 años, la distribución del ingreso ha cambiado poco.

La última Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Encuesta CASEN) del Gobierno, realizada en el 2009, concluyó que, aun después de que se consideran los beneficios estatales, el decil más pobre de la población recibía apenas un 1,5% del ingreso nacional comparado con el 39,2% del decil más rico. Más aún, ello representaba un leve deterioro frente a la encuesta previa del 2006.

Chile está lejos de ser el único en este problema, pero la impaciencia ante la falta de cambios en este frente parece ser uno de los factores detrás de las protestas sociales que, pese al sólido crecimiento económico y al virtualmente pleno empleo, han proliferado en el último tiempo. Y, cada protesta -ya sea la de los estudiantes el año pasado o bien este año en la Región de Aysén en el extremo sur del país y en Calama, ciudad minera del norte de Chile- implica nuevas demandas para el bolsillo del Fisco.

Y es una ilusión pensar que el crecimiento económico proporcionará de manera automática los mayores ingresos tributarios requeridos para satisfacer estas demandas, sostiene Eduardo Engel, profesor de economía de la Universidad de Yale y de la Universidad de Chile. 

“La evidencia, de hecho, muestra que la demanda de gasto gubernamental no solo crece a medida que el país crece, sino que lo hace más rápidamente”, afirma.

Carga Tributaria

Uno de los indicadores más simples de cuán duramente le exige un país a sus contribuyentes es su carga tributaria o, en otras palabras, la cantidad recaudada en impuestos como porcentaje del PIB. La comparación con cifras preliminares del banco central sobre el PIB del año pasado sugiere que, en Chile, este indicador actualmente se ubica apenas por debajo del 18%, una cifra modesta según los estándares internacionales.

Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la carga tributaria promedio de sus estados miembro en el 2009 -el último año para el que hay cifras completas disponibles- era de un 33,8% y, en algunos países como Francia, Dinamarca y Suecia, muy superior al 40% (pero de un 24,1% en Estados Unidos).  

No obstante, en la mayor parte de esos países, las contribuciones a la seguridad social representan una fracción importante de los ingresos tributarios: un promedio del 26,6% para los miembros de la OCDE en el 2009. Chile, sin embargo, privatizó sus sistemas de seguridad social -pensiones y, en menor medida, el seguro de salud- en la década de los 80 y, como resultado de ello, las contribuciones ahora van en su mayoría al sistema de pensiones AFP o, en el caso de los chilenos en mejores condiciones económicas, a las aseguradoras privadas de salud o ISAPRE, en lugar de a abultar los ingresos tributarios.

Si se incluyeran, la carga tributaria de Chile llegaría a cerca del 21% del PIB, según el Ministerio de Hacienda. Y -como ha destacado el ministro de dicha cartera, Felipe Larraín- ello es sin considerar otros servicios públicos privatizados tales como caminos y aeropuertos construidos por empresas privadas en virtud de contratos de concesión y que son pagadas por sus usuarios a través de los peajes y tasas de embarque, en lugar de con impuestos.

Más aún, la carga tributaria de Chile está muy cerca del promedio de América Latina, según un reciente estudio llevado a cabo por la OCDE, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) de Naciones Unidas y el Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT), cuya sede se encuentra en Panamá. El estudio concluyó que, en el 2009, la carga tributaria promedio a nivel regional era del 19,2%, lo que se compara con el 18,4% de Chile.

Con ello, Chile tenía una mayor carga que Colombia y México (ambos con un 17,4%) y Perú (15,9%), pero mucho menor que Brasil (32,6%) y Argentina (31,4%). No obstante, en estos dos últimos casos las contribuciones a la seguridad social correspondieron a cerca de un cuarto de los ingresos frente al apenas 8,3% de Chile. 

De todos modos, existe un área en que Chile difiere de la mayor parte de los países latinoamericanos. Impulsados por el crecimiento económico, los ingresos tributarios han aumentado rápidamente -duplicándose en los últimos ocho años, según el SII- pero su carga tributaria ha mostrado pocos cambios pasando de un 17,7% en el año 1990 a un máximo del 24,0% en el 2007 antes de retroceder al 18,4% en el 2009.

En contraste, la mayor parte de los demás países latinoamericanos registró un incremento de tres a siete puntos porcentuales en sus cargas tributarias entre los años 1990 y 2009. En Argentina, de hecho, el aumento llegó a 15,3 puntos y en Colombia, a 8,4 puntos.

¿Quién Paga?

Una diferencia clave entre los países industrializados y los latinoamericanos es la forma en que recaudan impuestos. Según el estudio de la OCDE, la tributación total del consumo -incluido el IVA y, por ejemplo, los aranceles a las importaciones- correspondió al 51,5% de los ingresos tributarios promedio en América Latina en el 2009 frente al 32,5% de la OCDE, mientras que los impuestos al ingreso directo -incluidas empresas y personas- contribuyeron con el 27,6% frente al 33,5% de la OCDE.

No obstante, la brecha se ha estado cerrando, ayudada por el impacto de los altos precios de los bienes básicos en las ganancias de las empresas y las mejores prácticas de recaudación. El 27,6% del total de ingresos aportado por el impuesto a la renta en el 2009, en efecto, correspondió a un incremento respecto del 22% del 2000.

El IVA siguió siendo la mayor fuente individual de ingresos tributarios de Chile en el 2011, cuando correspondió al 45% del total recaudado, o a cerca de US$18.800 millones. Sin embargo, esta cifra representó una caída respecto del 49% del 2010 en una tendencia que el director del SII, Julio Pereira, describe como “una señal de mayor desarrollo económico”.

Los impuestos indirectos tienen el estigma de ser regresivos, afectando a los pobres proporcionalmente más que a los ricos y, por lo tanto, ayudando a perpetuar la inequidad en la distribución del ingreso. No obstante, a juicio de Eduardo Engel, esto es una falacia, porque ignora cómo se gasta el dinero.

“Piense en lo que ocurriría si el IVA a los alimentos se aboliera”, señala. “En ese caso, el IVA a los alimentos que pagan los ricos ya no estaría disponible para financiar el gasto público que beneficia a los pobres”.

El impuesto a los combustibles de Chile es otro ejemplo de la dificultad para determinar si un impuesto en particular es regresivo o progresivo. Aplicado, como el IVA, a la misma tasa ad valorem para ricos y pobres, es ostensiblemente regresivo, pero -según las cifras de recaudación- altamente progresivo -además de ser un tributo “verde”- dado que es pagado en su mayoría por el 40% más rico de la población. 

El IVA se convirtió en una característica en la mayor parte de los regímenes tributarios de los países latinoamericanos recién en la década de los 80 -en momentos en que luchaban con grandes déficits fiscales- pero en Chile se introdujo a mediados de la década de los 70. Como un impuesto simple, tiene la ventaja de ser una manera eficiente de recaudar grandes cantidades de dinero.

Y el sistema de IVA de Chile es particularmente bueno, afirma José Pablo Arellano, ex director gubernamental de presupuesto y coautor de un estudio próximo a publicarse sobre el sistema tributario de la nación. Se aplica a una tasa única (19%) -sin las diferentes categorías que se observan en muchos otros países- y hay pocas de las excepciones que lo hacen difícil de manejar.           

Impuestos y Crecimiento

Pero los impuestos directos también tienen su proprio estigma: que ahogan el crecimiento económico. Este es uno de los principales argumentos que se esgrimen en Chile en contra de la posibilidad de que el impuesto a la renta corporativa pueda elevarse de manera permanente al 20%, desde el 17% en que se encontraba antes de un alza temporal para financiar la reconstrucción después del terremoto del 2010.

Las empresas, por supuesto, están defendiendo legítimamente sus intereses, pero el argumento va más allá de eso. “Hay una creencia muy arraigada en la mayoría de los economistas de derecha de que cualquier incremento a los impuestos corporativos tendrá efectos desastrosos para la economía”, señala Engel.

Pero esa es otra falacia, sostiene. “Estudios en Chile han concluido que, dentro de límites razonables, las alzas de impuestos no afectan significativamente la inversión de las empresas”, destaca.

Esto se debe a que beneficios tributarios para que las inversiones sean más atractivas -tales como asignaciones de depreciación y el poder imputar los pagos de intereses de deuda como un costo- también aumentan con la tasa de impuesto corporativo. “En el caso de las grandes firmas en Chile, los efectos negativos de las mayores tasas se anulan con el incremento de los beneficios a partir de asignaciones tributarias”, destaca Engel.

Piense sobre el incremento al impuesto a la renta corporativa que se llevó a cabo a comienzos de la década de los 90, dice. No se presagió nada bueno, pero -en cambio- Chile pasó a disfrutar de un período de alto crecimiento sostenido.

Su visión es corroborada por Pedro Deutsch, consultor senior de Cariola Diez Pérez-Cotapos y Cía., firma de abogados con sede en Santiago. En su experiencia, cuando los inversionistas extranjeros piensan en Chile, los impuestos no son un tema, afirma. 

Eso es en parte porque el impuesto a la renta corporativa que pagan sirve como crédito contra el impuesto que se les aplica cuando repatrían ganancias que, según destaca Deutsch, se limita a su actual nivel del 35% por los acuerdos para evitar la doble tributación que Chile ha suscrito con muchos otros países. Como resultado, un alza en el impuesto a la renta corporativa cambiaría el cronograma de sus pagos de impuestos, pero no la cantidad final. 

El impuesto con el que Deutsch discrepa es la tasa máxima del 40% aplicada a la renta de las personas. Eso es mucho mayor de lo que parece, afirma, dado que Chile no ofrece las exenciones tributarias disponibles en la mayor parte de los países industrializados y en algunos países de América Latina relacionados, por ejemplo, con el gasto en la educación de los hijos o las hipotecas.

Pero quienes se oponen a esa sugerencia sostienen que sería altamente regresiva. Después de todo, solo una pequeña parte de los chilenos en mejor situación económica gastan en colegios privados (si bien muchos más pagan aranceles universitarios).

Sin embargo, hay consenso en que, a fin de cuentas, los impuestos son solo tan progresivos o regresivos como la forma en que se gastan. “Con los impuestos uno necesita asegurar que no existan las excepciones y regímenes especiales que socavan la equidad horizontal”, asevera José Pablo Arellano, “pero uno redistribuye principalmente a través de la manera en que se emplean los ingresos [tributarios]”.

En otras palabras, si bien los mayores ingresos podrían ayudar, Chile -en el actual debate sobre la reforma tributaria- podría estar poniendo la carreta delante de los bueyes. Cualquiera sea la decisión que tome, el resultado final dependerá no de cuál impuesto particular se eleve o rebaje, sino de cuán bien se gasten los ingresos recaudados. 

Ruth Bradley trabaja como periodista freelance en Santiago y es ex editora de bUSiness CHILE. 

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