Planificación Urbana en Santiago

Santiago se ubica de manera constante como una de las ciudades más vivibles de América Latina, pero su reputación se ve amenazada por los problemas de desarrollo urbano que están vulnerando la calidad de vida. En los últimos 30 años, el crecimiento económico ha traído beneficios tangibles para los habitantes de la ciudad, pero el lado oscuro de este crecimiento está empeorando la congestión vehicular, la contaminación del aire y la desenfrenada construcción, a menudo con poco resguardo de las comunidades circundantes.

Quizás el símbolo más polémico -y el más visible– del desarrollo urbano de Santiago es el Costanera Center, un enorme complejo de oficinas y centro comercial en el límite de la zona corporativa conocida como Sanhattan. El centro comercial abrió sus puertas en junio y la torre principal, que domina el horizonte de Santiago, será la torre más alta de Sudamérica cuando se termine el próximo año.

La construcción, desarrollada por el grupo minorista local Cencosud, ha sido comparada con la Torre Eiffel por el presidente de Cencosud, Horst Paulmann. Sin embargo, quienes viven y trabajan cerca tienen una visión diferente. Se espera que el proyecto genere un caos vehicular en el área y los oficinistas ya están haciendo planes para dejar sus autos en casa y caminar o utilizar el transporte público.

“Preferiría caminar (…) será muy difícil estacionar ahí y el tráfico será una pesadilla”, afirma Pilar Sepúlveda, gerente de inversiones de la corredora chilena Tañer, cuya oficina se encuentra cerca de Costanera Centar.

Pero los problemas que enfrentan quienes recorren largas distancias entre sus hogares y sus lugares de trabajo como Pilar en Sanhattan, podrían haberse evitado, afirma Marcial Echenique, arquitecto chileno y profesor de estudios de transporte y uso de suelo de la Universidad de Cambridge.

En el 2006, el entonces ministro de Obras Públicas, Eduardo Bitrán, encargó a Echenique que estudiara los trabajos de mitigación vial de Sanhattan. Pero el plan, que incluía un túnel por debajo de la Avenida Andrés Bello para mejorar el acceso a Costanera Center, siguió siendo justamente eso: un plan.

“No se ha hecho nada, porque nadie asumió la responsabilidad y esa es la triste verdad”, afirma Echenique.

Los proyectos de trabajos viales anunciados por el Ministerio de Obras Públicas en mayo para aliviar la congestión -incluida la eliminación de la rotonda Pérez Zujovic, lo que también fue recomendado por Echenique- no se terminarán en a lo menos dos años.

Y el Costanera Center no es el único edificio que se está construyendo en el área. Dentro de un radio de un kilómetro de la Pérez Zujovic, Echenique estima que hay 900.000 metros cuadrados de espacio comercial y 20.000 nuevas plazas de estacionamiento, aprobados o en construcción.

“Es físicamente imposible para esta cantidad de autos ingresar al área con las actuales calles”, sostiene.

Dolores de Crecimiento

Por supuesto, Sanhattan no es Santiago, pero su creciente congestión es un síntoma de los desafíos más amplios del desarrollo urbano de la ciudad.

“Santiago se encuentra en un entredicho, su crecimiento económico ha generado nuevos problemas urbanos, pero los instrumentos y las políticas que funcionaban hace 20 años no pueden dar abasto hoy en día”, señala Luis Eduardo Bresciani, jefe de programa de Magíster en Proyectos Urbanos de la Pontificia Universidad Católica de Santiago y ex secretario regional ministerial de Vivienda y Urbanismo de la Región Metropolitana de Santiago. 

Santiago aún no ha llegado al punto del colapso, pero si sus problemas urbanos no se abordan pronto, lo peor aún podría estar por venir, advierte Bresciani.

Parte del problema es que la población de la ciudad, que se ha duplicado desde 1980 a cerca de 6,5 millones, corresponde a más del 40% de los habitantes del país. Pero el crecimiento de la población, que se ha desacelerado en la última década, no es el único problema de la ciudad. A medida que aumenta la prosperidad, también ha aumentado la demanda por mejor vivienda y más espacio.

Comparada con las principales ciudades de los países desarrollados, Santiago aún es relativamente denso. Según cifras del censo del 2002, Santiago tiene 85 habitantes por hectárea, que es más que Nueva York (19), Londres (42) y París (46), pero mucho menos que Karachi, que tiene más de 300.

Esto está casi en línea con su PIB per cápita en torno a los US$15.000, pero hoy la ciudad es más densa que lo que indicaría su nivel de desarrollo, destaca Echenique.

Con Chile cerca del pleno empleo y los ingresos en aumento, la demanda de nuevas vivienda se está incrementando, comenta Vicente Domínguez, director ejecutivo de la Asociación de Desarrolladores Inmobiliarios (ADI).

Las ventas de viviendas nuevas en Santiago registraron un alza interanual del 24,5% a 7.256 en los tres primeros meses del 2012, según cifras de la Cámara Chilena de la Construcción, y cerca del 75% de estas correspondieron a departamentos.

En tanto, los terrenos disponibles para el desarrollo se están reduciendo. Según un reciente estudio de la Cámara Chilena de la Construcción, hay menos de 2.000 hectáreas de tierra disponible para nuevos proyectos residenciales dentro de los límites de la ciudad.

“Hay muy poco terreno para la cantidad de nuevos proyectos”, señala Domínguez. 

Y no es solo la demanda residencial la que impulsa el desarrollo. La demanda de mayor educación y servicios de salud es la razón tras la construcción de universidades, colegios y hospitales, todos los cuales requieren espacio. 

Santiago no está creciendo tan rápidamente como otras ciudades de Chile, en particular las del norte, pero podría quedarse sin terrenos dentro de cinco años, a menos que se apruebe una propuesta para zonificar otras 9.000 hectáreas para el desarrollo, advierte Domínguez.

Mansiones en los Barrios Pobres

Los terrenos designados para proyectos de vivienda social en Santiago se ubican en la periferia de la ciudad, lo que ha creado guetos que se expanden descontroladamente en comunas como La Pintana y Puente Alto, las que albergan a casi un tercio de la población de la ciudad.

Mientras las comunas más adineradas luchan con los problemas urbanos que trajo el desarrollo, estos guetos enfrentan una serie distinta de problemas causada por el subdesarrollo, destaca Bresciani.

“Existe la coordinación y voluntad política para cambiar esto, pero los instrumentos que tenemos son débiles”, afirma.

Se han logrado algunos avances. El crecimiento económico ha ayudado a reducir la pobreza, el déficit de vivienda de la ciudad prácticamente se ha eliminado (si bien la calidad de las viviendas sigue siendo un tema) y la cobertura de agua potable, alcantarillado y tratamiento de aguas servidas ha llegado a cerca del 100%.

No obstante, hay una escasez crónica de áreas verdes, una medición clave del desarrollo urbano. Según cifras del Gobierno, sólo cinco comunas de la ciudad -incluidas Las Condes y Vitacura- tienen 9,5 m2 por habitante, lo que concuerda con la cantidad recomendada por la Organización Mundial de la Salud. Pero los 1,8 millones de habitantes de la zona suroriente de Santiago, una de las áreas más pobres de la ciudad, cuentan con solo 1,9 m2 cada uno.

A juicio de Pilar Giménez, jefa de la División de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, la falta de áreas verdes y la segregación residencial son problemas apremiantes.

“Santiago tiene un déficit de áreas verdes, hay sectores con valor histórico que no se están protegiendo de manera adecuada, muchos de sus espacios públicos son deficientes, tiene una conectividad del transporte muy problemática y todos estas cosas afectan de forma negativa la calidad de vida”, señala.

Atrapado en un Taco

A medida que la ciudad ha crecido, la gente depende más de sus autos para llegar a sus trabajos y a los centros educacionales. Y, gracias al crecimiento económico, más personas pueden costearlos.

La cantidad de vehículos en las calles chilenas se ha triplicado con creces desde el año 1990 para alcanzar los 3,5 millones en el 2011, un 41% de los cuales se encuentra en Santiago. Un promedio de 172 autos cada 1.000 habitantes circulaba el año pasado, según el Instituto Nacional de Estadísticas (INE), pero de todos modos esa cifra es menor que en ciudades como Sao Paolo, donde el coeficiente es de más de 300.

“Chile, y Santiago en particular, tiene un bajo nivel de motorización”, destaca Marcial Echenique.

A medida que aumenta la propiedad de vehículos, la congestión del tránsito también se incrementa. Una red de modernas autopistas, construidas a través de concesiones privadas, ha ayudado a mejorar el flujo del tráfico, pero no hay suficientes de ellas, indica Echenique, quien ayudó a diseñar el sistema de concesiones en la década de los 90.

El transporte público es una alternativa, pero -a diferencia de lo que ocurre en Londres, París o Nueva York- el sistema de transporte público de Santiago no ha seguido el ritmo del desarrollo de la ciudad. El sistema Transantiago, que se introdujo en el 2006, recibe fuertes subsidios estatales, pero los buses nuevos no son confiables y están demasiado llenos.

El sistema de Metro de Santiago es eficiente, limpio y está bien considerado, pero es relativamente pequeño. Solamente cuenta con cinco líneas mientras que Moscú, que tiene el doble de la población de Santiago, tiene 14 y Nueva York cuenta con 24. Dos nuevas líneas están en construcción para atender mejor al centro de la ciudad, pero no son suficientes para satisfacer la demanda, sostiene Echenique. 

Otra solución podría ser cobrar una tarifa a los conductores que ingresen a áreas congestionadas. Este sistema, conocido como tarificación vial, ha funcionado en ciudades como Londres y Estocolmo, señala Echenique que está trabajando con el Ministerio de Transporte en un plan similar para Sanhattan.

“Estamos estudiando su impacto, es una solución de emergencia”, sostiene.

Mejorar la Coordinación

La planificación urbana de Santiago comienza en la Secretaría Regional Ministerial (SEREMI) de Vivienda, que es responsable de diseñar un marco para el desarrollo de la ciudad conocido como Plan Regulador. Pero cada municipalidad también tiene su propio plan, los que a menudo van en una dirección distinta.

Por ejemplo, algunas municipalidades como Providencia y Las Condes han creados regulaciones que limitan la altura y densidad de los nuevos edificios, indica Vicente Domínguez.

“Las comunidades están mucho mejor organizadas hoy en día y se están levantando en pro de sus derechos”, afirma. “El desarrollo ahora se limita a 10 pisos en algunas municipalidades”.

Con cada municipalidad estableciendo sus propias reglas y los ministerios operando de manera independiente, lo más probable es que los problemas aumenten, en especial en situaciones en donde hay responsabilidades que se superponen.

“Debería haber un gobierno central que armonice las regulaciones para todas las municipalidades”, dice Domínguez.

Giménez del Ministerio de Vivienda concuerda con ello. “La falta de un marco institucional que pueda administrar el desarrollo a esta escala es una parte importante del problema”, sostiene.

Otras ciudades como Londres y Berlín han demostrado que la regulación central del uso de suelo, el transporte y otras áreas pueden ayudar a gestionar el desarrollo urbano. Pero el intendente de Santiago, quien es la máxima autoridad de la Región Metropolitana de Santiago, carece del financiamiento y la autoridad, destaca Echenique.

Crear una Política Nacional

Proyectos como el Costanera Center y el Mall de Castro -un centro comercial construido en una ciudad histórica cal del archipiélago de Chiloé– han hecho que la falta de una política de desarrollo urbano de Chile se haya vuelto dolorosamente evidente.

El desarrollo urbano en Chile está regulado en la actualidad por una compilación de leyes incluidas en la Ley General de Urbanismo y Construcciones, que fue aprobada originalmente en 1930 y modificada en 1975. Pero esta ley fue diseñada para promover la construcción, no para gestionar el desarrollo sostenido.

En abril, el presidente Piñera formó una comisión asesora presidencial, encabezada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, encargada de diseñar una nueva política de desarrollo urbano. La comisión está formada por 29 miembros incluidos académicos, arquitectos y representantes del Ministerio.

“No estamos reinventando la rueda, pero la idea es tratar de idear una serie de principios y estrategias para guiar el futuro de nuestras ciudades”, afirma Antonia Lehmann, arquitecta de la firma Izquierdo Lehmann, quien preside la comisión. 

“Como todos los países que alcanzan un cierto nivel de prosperidad, enfrentamos nuevos problemas que requieren un replanteamiento de nuestras políticas de desarrollo”, señala.

Chile tuvo dos intentos por crear una política de desarrollo urbano -el primero fue en el año 1979 y el segundo, que reemplazó al primero, se elaboró en el año 1985– pero ninguno contó con el respaldo de un consenso político. En el 2000, el gobierno del ex presidente Ricardo Lagos revocó esta política y comenzó un proceso de reuniones públicas destinadas a crear una nueva, pero no consiguió un consenso. Hasta ahora, los esfuerzos por reiniciar el proceso han quedado en nada.

La principal razón del fracaso de las políticas previas fue la falta de participación pública en su creación y su énfasis en el libre mercado, indica Lehmann.

“Muchos grupos de comunidades fueron desmantelados lo que redujo la participación pública en políticas urbanas (…) se dejó al libre mercado como el único instrumento de planificación urbana”, afirma.

Esta vez, la comisión encabezada por Lehmann está celebrando una serie de reuniones públicas en ciudades chilenas para incorporar las visiones de todos sectores de la sociedad, incluidas las comunidades y el sector privado.

Una de las subcomisiones está trabajando para proteger mejor el patrimonio de Chile, una prioridad del Gobierno después del terremoto de febrero del 2010, el que devastó edificios históricos en la zona más duramente golpeada por el sismo, destaca Lehmann.

Por supuesto, crear una nueva política es solo el primer paso. La comisión aspira a presentar su primer borrador a fines de este año, pero las reformas institucionales tomarán tiempo.

Construir Mejores Comunidades

Afortunadamente, Chile no está comenzando de cero. Julio Poblete, arquitecto de la firma Dupla, está estudiando políticas de desarrollo urbano de diferentes países a nombre del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y compartirá sus hallazgos con la Comisión Asesora.

Cada ciudad combina una serie excepcional de condiciones culturales, sociales y geográficas, que la hacen difícil de comparar. “No tiene sentido comparar a Santiago con postales de otras ciudades, nunca será como Copenhague donde el 40% de los viajes se hace en bicicleta”, subraya Poblete.

No obstante, Chile puede aprender de otros países, en particular de Estados Unidos, sugiere Poblete. Por ejemplo, en el 2009 el presidente Obama lanzó el grupo de trabajo para comunidades vivibles, una alianza entre las autoridades de vivienda, transporte y medio ambiente para coordinar el financiamiento federal de nuevos proyectos urbanos.

A nivel estatal, Maryland es un buen ejemplo de lo que Poblete denomina “crecimiento inteligente”, mientras que ciudades como Chicago y Boston son elogiadas por su desarrollo urbano. Más al norte, Toronto y Vancouver son ciudades bien planificadas.

Chile podría replicar algunas de sus iniciativas, pero según Poblete debería desplegar una política apropiada para su nivel de desarrollo. “Tenemos problemas básicos que resolver, como educación y salud, antes de volvernos demasiado sofisticados con nuestra política de desarrollo urbano”, sostuvo.

Hacer que Santiago sea más vivible en el largo plazo requiere formar mejores comunidades, pero -como subraya Bresciani- no hay una solución milagrosa. “Tener una visión no resuelve el problema, solo crea una guía”, señala.

Mientras tanto, los habitantes de Santiago tendrán que tener paciencia. La congestión vehicular posiblemente empeore antes de mejorar, pero los planes que se elaboren ahora podrían beneficiar a las futuras generaciones. Como afirma Julio Poblete: “En la ciudad, las cosas se demoran”.

Julian Dowling es editor de bUSiness CHILE

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