Administrando los Recursos Hídricos de Chile

En virtud de la Constitución de Chile de 1981, los derechos de agua de la nación están protegidos como propiedad privada. Para usar agua para cualquier propósito industrial se debe obtener el derecho a un cierto volumen por segundo ya sea del Estado o, si el derecho ya fue asignado, de un tercero. Pero en la actual situación de escasez de agua que vive Chile, los derechos en algunas partes del país son difíciles de conseguir.

Chile no es el único país con un sistema de derechos transferibles de agua. Los mercados de agua están presentes tanto en Australia como en California, pero en ninguna parte el sector privado desempeña un rol tan importante y el Estado está tan circunscrito como en Chile, dice Rodrigo Weisner, abogado y ex titular de la Dirección General de Aguas de Chile (DGA). 

El sistema se originó con el Código de Aguas del país en 1981, parte de una serie de reformas de libre mercado implementadas bajo el régimen militar.

Los derechos de agua han existido en Chile desde la Independencia del país. Pero el Código de Aguas rompió de manera crítica el vínculo entre derechos de agua y propiedad introducido por la Reforma Agraria de 1967.

Entonces cualquiera podía postular a un derecho y, si el agua estaba disponible, esperar que el Estado lo otorgara sin dar ninguna consideración a su uso. Si dos o más personas solicitaban el mismo derecho, se realizaba una licitación y el agua se asignaba al mayor postor.

Para los defensores del sistema, esta seguridad de tenencia y libertad con que los derechos se podían comprar y vender desempeñó un papel clave en la enorme expansión de la economía durante los últimos 30 años, en especial en sectores dependientes del agua como la agricultura, la minería, la industria forestal y la acuicultura.

Los inversionistas podían adquirir rápidamente los derechos que necesitaran para sustentar sus proyectos, con la tranquilidad mental de que no se podían revocar de manera arbitraria en una fecha futura.

Especulación de Agua

Sin embargo, con la entrega gratuita de estos recursos, la nueva disposición estaba lista para la especulación. En algunas cuencas, las solicitudes de derechos de agua superaban la cantidad de agua disponible en una relación de hasta 5 a 1. Inversionistas con prometedores proyectos con frecuencia encontraban a un tercero ubicado sobre los cruciales derechos sin ningún plan de usarlos más que exigir condiciones extremadamente duras a cambio.

Algunos pudieron costearlo pago: en el 2000, la enorme mina de cobre Escondida acordó pagar US$139 millones a una mina vecina por derechos de agua, avaluando el agua en más de US$214.000 por litro por segundo. Pero en incontables otros casos, los proyectos tuvieron que abandonarse.

Particularmente culpable fue la industria eléctrica. Endesa Chile, la mayor generadora del país por capacidad instalada, acumuló 80% de los derechos no consuntivos del país (el tipo requerido para construir una central hidroeléctrica), lo que limitó el acceso para otros que querían invertir en hidroelectricidad.

No obstante, incluso las compañías más grandes vieron proyectos interrumpidos debido a que derechos clave estaban en poder de un tercero intransigente.

“El sistema de 1981 convirtió a todos en victimas; los únicos ganadores fueron los especuladores”, sostiene Weisner.

El problema se abordó finalmente con una reforma en el 2005 al Código de Aguas, la que introdujo cambios para los derechos no utilizados. Siete años después, su impacto ha sido limitado. Pero eso podría cambiar a medida que los cobros, introducidos en niveles cautamente bajos, comienzan a subir de manera pronunciada, a menudo duplicándose de un año al siguiente. Este año comenzarán a aplicarse en la Región de Aysén, la que alberga más de un tercio de las reservas de agua dulce del país.

A medida que el costo de mantener derechos no utilizados se dispara, más se pondrán en venta, se usarán o cederán, lo que inyectará más liquidez a los mercados de agua, prevé Weisner. Pero en algunas cuencas hidrográficas del país los agricultores ya están comenzando a negociar, o prestar, derechos de agua.

Mercados de Agricultores

Los agricultores del valle del Limarí, en la norteña Región de Coquimbo, con frecuencia transfieren derechos a los vecinos dependiendo de las condiciones del mercado y el clima. En años secos, la demanda sube, lo que alienta a quienes cultivan verduras, por ejemplo, a arrendar derechos a un fruticultor vecino cuyas vides y vergeles no sobrevivirían un año sin agua.

Clave para el éxito de este sistema es la información y la infraestructura, señala Guillermo Donoso, profesor de economía agraria de la Pontificia Universidad Católica de Chile en Santiago. 

El valle tiene una comunidad de usuarios de agua bien operada de modo que todos saben cuándo y dónde hay derechos disponibles, afirma. En segundo lugar, cuenta con una red de embalses y canales interconectados equipados con compuertas de modo que el agua se puede desviar alrededor de la cuenca a un costo mínimo.

No obstante, tales condiciones no existen en todas partes.

Muchas áreas, en especial donde el agua se extrae de acuíferos subterráneos, carecen de una comunidad de usuarios de agua. Sin dicha comunidad, los derechos a menudo se ignoran y los usuarios toman todo lo que necesitan sin consideración alguna, malgastando por tanto recursos preciosos.

El Gobierno está respondiendo a ello mediante la organización de comunidades en áreas que carecen de ellas o el fortalecimiento de las asociaciones existentes. Además propuso una legislación que fortalece las facultades de la DGA para combatir el robo de agua y que eleva las multas máximas para los infractores reincidentes de 400.000 pesos (cerca de US$830) a 200 millones de pesos.

Midiendo el Flujo

La falta de información es otro problema clave. Sin claridad sobre quién pose qué, es difícil para los compradores reunirse y acordar términos. Las transacciones a menudo se negocian en términos muy desiguales y no es inusual que haya enormes disparidades en el precio, lo que obstaculiza la operación sin dificultades del mercado, indica Donoso.

El Código de Aguas estableció un registro central de derechos de agua, pero eso solo aplica a derechos otorgados o modificados desde su creación. Los derechos preexistentes solo están registrados, si es que, en las más de 180 oficinas de registro de tierras del país.

“Averiguar quién posee qué es como bucear en un pantano”, afirma Guillermo Pickering, presidente ejecutivo de la Asociación Nacional de Empresas de Servicios Sanitarios de Chile (ANDESS). 

El Gobierno espera mejorar la situación con la creación de un Sistema Nacional de Información del Agua, una base de datos online gratuita que cubre no solo los derechos sino que también las postulaciones a nuevos derechos y datos en tiempo real sobre lluvias, niveles de los embalses e incluso glaciares. El trabajo ya ha concluido en la primera etapa que comprende los derechos no consuntivos y ahora avanza con los derechos consuntivos que son mucho más numerosos, comenta Matías Desmadryl, titular de la DGA.

Con todos estos datos disponibles en teléfonos móviles y computadores portátiles, el mercado debería volverse mucho más fluido, afirma. “Sabemos que donde hay buena información, hay muchas transacciones”, destaca Desmadryl.

El Gobierno además envió un proyecto de ley al Congreso, el que reduce la burocracia involucrada en la modificación y transferencia de derechos, lo que puede ser “prohibitivamente caro”, sostiene. Una vez que se apruebe la legislación, los derechos en la misma cuenca podrían agruparse en lugar de tratarse de manera individual, lo que agilizaría enormemente el sistema.

Agua para el Crecimiento

Pero un sistema de mercado solo funciona si hay suficientes derechos en circulación y este no es el caso en gran parte de Chile. La rápida expansión económica de las últimas tres décadas ha visto dispararse el consumo de agua en algunos valles.

Un par de años de lluvias bajo el promedio dejaron grandes áreas de la zona centro y sur de Chile en crisis, con frutos marchitos y muerte de ganado. Es probable que la situación empeore a medida que la demanda continúa subiendo y que el cambio climático global vuelve a Chile más caluroso y seco. El aumento de las temperaturas ya está reduciendo la cantidad de nieve y hielo que acumula la cordillera de los Andes durante el invierno y la primavera.

En muchos lugares, el impacto ha sido mitigado por la sobreasignación de derechos de agua.

Ello refleja la ignorancia de la autoridad sobre cuánta agua había disponible o suposiciones excesivamente generosas sobre cómo se emplea el agua, explica Donoso.

En el pasado, si un agricultor solicitaba derechos para 100 litros por segundo, las autoridades suponían que esta agua no se usaría todo el tiempo durante el año o las 24 horas del día, y calculaban el impacto en apenas 20 litros por segundo

Pero si el agricultor luego compraba más tierras o invertía en técnicas de riego más eficientes, su utilización de esos mismos derechos podía aumentar. Si decidía vender los derechos a una empresa sanitaria o a una compañía minera, entonces la utilización de este derecho podía subir a cerca del 100%. Multiplique eso cientos de veces en la misma cuenca y los efectos pueden ser catastróficos.

En el valle de Copiapó, acuíferos sobreexplotados se están secando presionados por una expansión de la fruticultura y un auge minero en la región.

En el 2010, el nuevo Gobierno adoptó criterios mucho más conservadores para evaluar solicitudes de nuevos derechos en áreas donde el agua es escasa, dice Desmadryl. Pero eso no lidia con décadas de asignaciones demasiado generosas.

Precipitarse a Impulsar la Oferta

Según el actual Gobierno, la respuesta radica en expandir la oferta. El trabajo ya comenzó en cuatro nuevos embalses, mientras hay estudios en curso en otros diez, los que prometen aumentar la capacidad de almacenamiento a nivel nacional en un 30% a 5.500 millones de metros cúbicos dentro de 15 años.

El Gobierno también está proporcionando recursos para ayudar a los agricultores a explorar y recurrir a acuíferos y humedales que antes no se habían tocado. Además está fomentando otras soluciones, más radicales.

Concentrada en el árido norte del país, la industria minera apunta principalmente a plantas de desalinización para suministrar el agua que necesita en sus procesos. Planes para siete plantas se han presentado solo en la Región de Atacama, destaca Desmadryl. El Gobierno podría desempeñar un rol aquí al alentar la consolidación dadas las economías de escala, la enorme demanda eléctrica y el impacto ambiental involucrado, sostiene.

El Gobierno también está colaborando con la constructora francesa Vinci para estudiar la posibilidad de construir un ducto submarino destinado a llevar agua dulce de los ríos de la zona centro-sur del país al norte.

Pero Donoso critica que se ponga el énfasis en impulsar la oferta en lugar de en controlar la demanda. El Gobierno está gastando más de US$700 millones en construir nuevos embalses, pero cantidades mínimas para fomentar el uso eficiente del agua, en especial en la agricultura, sostiene.

Pese a ello, el Gobierno cree que Chile está en la senda correcta. Un informe del Banco Mundial en 2011 encargado por la DGA sobre la gestión de los recursos hídricos del país instó a tomar medidas para incrementar el mercado de derechos de agua, mejorar la calidad de esta y la protección ambiental, pero elogió al país por contar con las instituciones para lidiar con los desafíos que vendrán.

Hasta ahora ajustes marginales han mantenido corriendo el agua y podría continuar así por muchos años más. Pero en algún momento, la escasez podría volverse grave y el actual sistema de derechos podría dejar de funcionar.

“El mercado no es la solución para resolver la escasez”, señala Wiesner.

¿Nacionalización del Agua?

Algunos quisieran romper en pedazos las actuales regulaciones y comenzar de nuevo. Hace tres años, una alianza de ambientalistas y legisladores presentó un proyecto de ley al Congreso prometiendo “nacionalizar” el agua del país, el que extendía enormemente la facultad del Estado para asignar y quitar derechos, determinar el uso y acabar con la especulación.

Comprensiblemente, eso preocupó a muchos grupos. La aprehensión es que quienes respaldan la propuesta tienen segundas intenciones, como limitar la expansión de la hidroelectricidad o ejercer un mayor control de industrias clave al restringir el acceso al agua.

Sin embargo, los más afectados no serían las grandes multinacionales, contraviene Desmadryl de la DGA, sino que miles de pequeños agricultores que poseen dos tercios de los derechos de agua del país y enfrentarían un nuevo nivel de burocracia.

“El tema es hasta qué punto el Estado debería interferir en decisiones que pertenecen debidamente al sector privado”, señala Desmadryl.

Otros tienen sugerencias más sutiles. El Gobierno anterior propuso reformar la Constitución para hacer que el agua fuera un bien público. Después de todo, señala Weisner, titular de la DGA en ese entonces, la Constitución ya protege derechos como el acceso a la información y la propiedad, ninguna tan vital para la vida como el agua.

Sus opositores -incluido el actual Gobierno, que archivó el proyecto de ley- descartaron la propuesta por ser innecesaria. El Código de Aguas ya clasifica al agua como un “bien público” y otorga al Estado muchas de las facultades comprendidas en la reforma, dice Desmadryl.

No obstante, tales facultades raramente se ejercen, si es que se hace, contrapone Weisner. Hacer explícito el estatus público del agua en la Constitución obligaría a las autoridades a considerar otros aspectos del recurso más allá del puramente económico, asevera.

El sistema de derechos de agua de Chile ha servido bien a las empresas, pero a menudo en detrimento del medio ambiente o de otras actividades humanas que dependen del agua, tales como la pesca o el turismo. Si bien las soluciones propuestas hasta ahora pueden no satisfacer a todos, sugieren que se necesita un debate más profundo, afirma Pickering de ANDESS.

“Gracias al cambio climático, la sequía y la presión sobre los recursos, el tema se ha vuelto mucho más importante en términos políticos”, destaca.

El año pasado, las sanitarias locales se reunieron con ambientalistas, académicos, expertos y grupos sociales para debatir los problemas que rodean al agua en Chile y elaboraron el informe “Agua y Medio Ambiente”, que delinea los principales problemas, una amplia gama de posibles soluciones y las discrepancias que surgieron entre los participantes.

El diálogo se amplió este año para incluir a entidades de gobierno, centros de estudios políticos y representantes de las industrias de minería y energía.

En el sector privado, la Confederación del Producción y el Comercio (CPC) de Chile recientemente creó una comisión para mejorar la eficiencia en el uso del agua en Chile. La comisión es presidida por Pedro Crespo, presidente de la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA), cuyos miembros corresponden a cerca del 80% del agua consumida en Chile.

Y, en agosto, la Cámara baja de Chile aprobó la creación de una comisión permanente sobre recursos hídricos, desertificación y sequía que podría encabezar nuevas reformas al Código de Aguas y la Constitución.

Parece estar creciendo el impulso para que el país dé una mirada larga y detallada al futuro de sus recursos de agua. Dado lo delicado de los temas involucrados, es probable que un cambio importante demore en llegar; pasaron 13 años para que el Congreso aprobara la introducción de cambios a los derechos no utilizados. Si tarda tanto esta vez, para entonces la necesidad de medidas podría ser mucho más fuerte.

Tom Azzopardi trabaja como periodista freelance basada en Santiago

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